现代设施农业项目谋划思路建议

　　党的二十大提出“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。2022年12月，习在中央农村工作会议上再次强调：“设施农业大有可为，发展日光温室、植物工厂和集约化畜禽养殖，推进陆基和深远海养殖渔场建设，拓宽农业生产空间领域”。2023年6月农业农村部部长唐仁健在会上强调：“把现代设施农业作为新时代新征程全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的重要抓手，摆上突出位置、集聚资源要素切实抓好抓到位”。发展现代设施农业是贯彻落实党的二十大精神，保障国家粮食安全的重大举措。

　　现代设施农业是利用现代信息技术、生物技术、工程装备技术与现代经营管理方式的高投入、高产出、高效益、资金密集、劳动力密集和技术密集型产业，同时也是一种涵盖建筑、材料、机械、自动控制、园艺技术、栽培技术和管理等学科的系统工程，其发达程度是体现农业现代化水平的重要标志之一。现代设施农业涵盖设施种植、设施畜牧、设施渔业和提供支撑服务的公共设施，其中，产前的集约化育苗、产后的冷藏保鲜、冷链物流和仓储烘干等公共设施纳入现代设施农业的支持范围，使得现代设施农业的内涵进一步扩大。现代设施农业的发展在推动建设智慧农业、周年供应农产品、保障粮食安全及重要农产品稳定供给和增加劳动就业岗位等方面均有重要作用。

　　2023年，农业农村部联合国家发展改革委、财政部、自然资源部出台我国第一部现代设施农业建设规划——《全国现代设施农业建设规划（2023—2030年）》，对未来一个时期现代设施农业发展作出了全面部署安排。《规划》包括1个总体建设规划、4个专项实施方案，明确了建设以节能宜机为主的现代设施种植业、以高效集约为主的现代设施畜牧业、以生态健康养殖为主的现代设施渔业、以仓储保鲜和烘干为主的现代物流设施等4方面重点任务；明确了实施现代设施农业提升、戈壁盐碱地现代设施种植建设、现代设施集约化育苗（秧）建设、高效节地设施畜牧建设、智能化养殖渔场建设、冷链物流和烘干设施建设等6大工程；明确了强化组织领导、政策扶持、指导服务、主体培育、宣传引导等5方面保障措施；明确了到2030年设施农业总产值增长40%以上、达到6.28万亿的总目标，是我国今后一段时期设施农业发展的根本遵循。

　　设施农业用地政策一直以来都是影响设施农业项目建设的核心因素。我国区域差异大、设施农业种类繁多，设施农业用地情况复杂，2019年《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）系统界定了设施农业的用地范围，不再对作物种植和畜禽与水产养殖中哪些是生产设施，哪些是附属设施和配套设施进行细分，明确以设施建设是否破坏耕地耕作层为衡量标准来划分哪些设施可以使用一般耕地和永久基本农田，哪些不能使用。2021年《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021] 166号）文件及各地实施细则要求，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，并编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

　　农业农村部办公厅《关于做好现代设施农业建设项目谋划储备的通知》（农办计财〔2023〕18号）提出：以优化设施农业布局、适度扩大规模、升级改造老旧设施为重点，做好设施种植、设施畜牧、设施渔业、现代物流设施等各类现代设施农业建设项目谋划储备，围绕现代设施农业发展的4个方面的重点任务，综合考虑当地农业资源禀赋、产业发展水平和金融服务能力，引导有关金融机构、专业咨询机构等提前介入，帮助盘活存量资产、整合要素资源，助力扩大农业农村有效投资，以基础设施现代化促进农业农村现代化。按照“分类设库、分层储备、分级管理”的方式，设立设施农业县、市、省、部四级融资项目库，各级农业农村部门负责管理相应层级融资项目库，根据单个项目投资规模，综合考虑项目融资需求、扩投资增收入带动作用等因素，单个项目投资规模在100万元（含）以下的，纳入县级融资项目库；投资规模在100万-500万元（含）之间的，纳入市级融资项目库；投资规模在500万-1000万元（含）之间的，纳入省级融资项目库；投资规模超过1000万元的，省级部门择优遴选推介至部级融资项目库。此外，山东、河南、广东等省份及其各市县也陆续出台地方设施农业项目谋划政策，推动当地设施农业高质量发展。

　　2023年2月，农业农村部《关于落实党中央国务院2023年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2023〕1号）提出“开展设施农业贷款贴息试点，通过发行地方政府专项债、政策性金融等方式拓宽资金渠道，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施，撬动金融和社会资本更多投向设施农业”。

　　2023年7月，农业农村部办公厅《关于做好现代设施农业建设项目谋划储备的通知》（农办计财〔2023〕18号）提出建立设施农业融资项目库，用好贷款贴息、财政奖补等各类政策工具，引导撬动更多金融活水流入现代设施农业。各地方农业农村局与各类城商行、农商行、农信社等地方中小金融机构合作，做好项目清单推送和融资对接服务，进入部级融资项目库的，由农业农村部联合中国人民银行等有关部门，推送至中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行、中国农业银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司等国有商业银行及有关股份制商业银行。

　　2023年9月，农业农村部、财政部《关于做好粮油等重要农产品产能提升有关政策实施工作的通知》，提出启动实施现代设施农业建设贷款贴息试点，引导金融和社会资本按市场化原则投向现代设施农业发展。试点采取申报制，实行“地方补贴、中央补助”，即各地自主申报试点，方案报农业农村部和财政部审核备案后实施，对符合要求的现代设施农业建设贷款予以贴息，并对保障粮食和油料、蔬菜等重要农产品稳定安全供给的贷款予以优先支持。贴息对象为农户、家庭农场、农民合作社、农业企业，以及农业社会化服务组织、农村集体经济组织等各类农业经营主体。享受贴息奖补政策的项目，须按照《农业农村部办公厅关于做好现代设施农业建设项目谋划储备的通知》要求，全部纳入农业农村基础设施融资项目库。

　　项目谋划储备是项目管理的先期工作，基层农业农村部门要高度重视现代农业项目谋划储备，建立现代设施农业项目储备库，谋划设施农业项目入库。设施农业项目是资金密集、技术密集产业，具有前期投资大、能源需求大、技术要求高、经营风险高的特点，项目储备关系着后续项目政策扶持、资金支持等方面，对于减轻项目投资压力，增加项目流动资金、获得政策性金融工具支持及政府财政奖补具有显著的作用。项目谋划是一项专业系统工程，在一定程度上决定着未来项目的申报、融资及落地实施的效果，地方政府要善于利用市场资源，引导专业咨询机构提前介入，做好三项工作：首先是开展当前农业农村发展动向和方针政策研判，明确区域发展重点及方向，摸排地方现代设施农业项目需求，开展零散项目打捆打包，谋划做好辖区内重点现代设施农业项目入库储备；其次是指导完善入库项目材料与资料归档；第三是开展向上项目入库推荐，更好地为项目申报实施做准备，提高项目申报与实施的成功率。

　　2019年自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》设施农业用地属于农业内部结构调整范围。设施农业包括作物种植设施（含规模大田种植配建的设施）和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。2021年自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》又提出严格管控一般耕地转为其他农用地，严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地并落实“进出平衡”。因此，中建政研智库专家认为，在谋划建设设施农业项目时，既要守正，严格按照用地性质与国家省市用地政策开展设施农业项目建设，同时也要创新，要善于抓住各地区村庄规划编制窗口期，提前谋划预留现代设施农业发展用地，为设施农业项目布局开发奠定基础。根据中央提出的规划留白政策，对规划建设用地确定位置但不确定具体用途或规划建设用地既不确定空间位置，也不确定具体用途建设用地，在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标。

　　现代设施农业项目谋划要综合考虑项目的资金来源，减轻主体投资压力。一是积极争取中央及省级扶持资金，中央预算内资金支持农业领域项目藏粮于地、藏粮于技专项资金，其中现代农业提升及农业行业基础能力建设均与现代设施农业项目的建设相交叉，是现代设施农业项目的可靠资金来源。除中央资金外，部分省市根据区域特点，创新支持方式，出台地方设施农业专项资金管理办法，制定补贴范围及标准，助力地方现代设施农业高质量发展。二是地方政府专项债，2021年中央一号文件提出“支持地方政府发行专项债券用于现代农业设施建设，做好高质量项目储备工作”，从目前全国各地已发行的乡村振兴类专项债券来看，项目内容主要包括果蔬、粮油、水产、生猪等农产品生产基地建设，现代农业产业园区、产业强镇建设等，现代设施农业前期需要投入的成本比较高，以农产品的销售收入作为偿还债券资金的来源时，要注意与“产业项目”的区分。三是政策性金融机构贷款，如中国农业发展银行粮食仓储（物流）设施贷款、涉农产业贷款、农业农村基础设施贷款等，同时，如上文所述，纳入现代设施农业项目融资库的项目可优先获得银行自主申贷资格，并获得财政贴息。

　　此外，还可通过财政补助、基金投入、融资代建等投融资机制创新，支持引导大型企业承建现代设施农业重点工程项目，发挥全国农业信贷担保体系作用，引导温室大棚、养殖圈舍、大型农机等依法合规抵押融资。鼓励社会资本以市场化方式探索设立现代设施农业投资基金，通过直接股权投资、设立子基金等方式获得资金。

　　近年来，设施新技术、新装备不断涌现，耕种收等环节的新型农机装备应用、水肥一体化等新型栽培技术应用、物联网等信息化手段应用日益广泛。现代设施农业项目谋划要注重推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。通过应用新技术、新工艺、新金融，将信息科技与工业技术与现代农业相结合，为现代设施农业装上“科技芯”，拓宽现代设施的形式和形态，推动现代设施农业机械化、智能化、数字化发展。

　　设施农业用地是指直接服务农业生产的，或直接为农业生产服务的农业设施占用土地，其目的是促进现代农业发展，提高农产品供给数量和质量。在实际谋划设施农业项目的过程中，往往由于对相关主体对于政策的理解和把握不到位，混淆项目的边界，特别是在设施农业用地方面，容易出现违规操作，导致项目缺乏可持续性。如通过设施农用地的名义满足农村一二三产融合发展的用地需求，改变农业设施范围、用途和结构，以发展设施农业名义，发展乡村旅游、农家乐、农产品深加工以及饮食娱乐、酒庄、民宿、展销、停车场等，都是对设施农业用地的超范围乃至扭曲使用。在现代设施农业项目谋划中，要注意规避农旅结合、农工结合等方面的用地需求，避免因违规使用设施农用地造成损失。